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THEME DE LA RENTREE JUDICIAIRE 2019-2020

Le contrôle interne et externe des finances publiques au Burkina Faso : quelles implications pour la Cour des comptes ?

NION Philippe Néri Kouthon,

Conseiller,

MBA en audit et contrôle de gestion

Doctorant

Conseiller rapporteur de la rentrée judiciaire 2019-2020

 

 

 

Merci Monsieur le Premier Président de me donner la parole pour présenter la synthèse du rapport de cette année judiciaire 2019-2020 qui s’intitule : « le contrôle interne et externe des finances publiques au Burkina Faso : quelles implications pour la Cour des comptes ? ».

 

Excellence, Monsieur le Président du Faso, garant de l’indépendance du pouvoir judiciaire ;

Excellence, Monsieur le Premier ministre, chef du Gouvernement ;

Excellence, Monsieur le Président de l’Assemblée nationale, ici représenté ;

Monsieur le Président du Conseil supérieur de la magistrature ;

Distingués invités, dans vos grades, titres et rangs protocolaires respectifs ;

Mesdames et messieurs.

 

Selon Honoré de Balzac, « le budget n’est pas un coffre-fort, mais un arrosoir ; plus il prend et répand d’eau, plus un pays est prospère ». L’institution des contrôles sur le budget a pour but de s’assurer que l’arrosoir arrose bien et que le pays prospère.

 

L’expression « finances publiques » s’entend à la fois des fonds provenant des diverses activités publiques, de la science qui étudie le budget et les comptes des organismes publics. Le Burkina Faso s’est doté d’un nouveau cadre juridique des finances publiques constitué notamment de la loi organique n°073-2015/CNT du 06 novembre 2015 relative aux lois de finances (ci-après LOLF).

 

Ce nouveau cadre juridique, tout en consacrant le budget programme, marque une volonté affichée d’améliorer la gestion des finances publiques à travers notamment, la transparence, la recherche de l’efficacité, de l’efficience et de la qualité des prestations offertes par les administrations publiques.

 

Ainsi, dans la conduite de leurs programmes respectifs, les gestionnaires publics ont l’obligation de garantir des services publics de qualité, d’assurer une soutenabilité des finances publiques, de maitriser les risques fiduciaires inhérents à la mise en œuvre des politiques publiques et de rendre compte de leur gestion.

 

Pour s’assurer que les gestionnaires gardent le cap dans la conduite des activités de leurs programmes, plusieurs corps ou organes sont mis en place pour exercer des missions spécifiques de contrôle. Ce contrôle est soit interne lorsqu’il relève d’acteurs internes à l’administration, soit externe lorsqu’il est l’œuvre d’organes séparés et indépendants de l’administration.

 

En mettant en place des organes et des mécanismes de contrôle, les gouvernants espèrent minimiser au maximum les différents risques inhérents à la gestion des finances publiques. Cependant, malgré le dispositif de contrôle et à la lumière des faits relevés par divers rapports, la Cour des comptes constate, d’une part, que ce dispositif n’est pas de nature à préserver efficacement l’intégrité des deniers publics et d’autre part, qu’il ne couvre pas toutes les dimensions prescrites par le nouveau cadre juridique.

 

Dans le but de susciter plus d’intérêt et d’attention aux impacts du dispositif de contrôle consacré par le nouveau cadre juridique des finances publiques de notre pays, il est apparu nécessaire et pertinent d’opiner en cette rentrée judiciaire 2019-2020 autour du thème : « le contrôle interne et externe des finances publiques au Burkina Faso : quelles implications pour la Cour des comptes ? ».

 

Ce thème donne un aperçu sur la notion de contrôle des finances publiques et les adaptations à apporter au système de contrôle au regard des innovations du nouveau cadre juridique.

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Première Partie : Aperçu sur la notion de contrôle des finances publiques

 

Dans le domaine des finances publiques, le contrôle est un processus visant à obtenir et à évaluer des éléments probants de façon objective afin de déterminer si les informations ou les conditions réelles remplissent des critères donnés.

 

Aux termes de l’article 82 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) « Les opérations d’exécution du budget de l’Etat sont soumises à un triple contrôle administratif, juridictionnel et parlementaire …». Le contrôle juridictionnel et le contrôle parlementaire constituent des contrôles externes.

 

Le contrôle administratif est le contrôle interne exercé par l’administration sur ses propres agents. Il découle d’acteurs ou de corps de contrôle placés sous la responsabilité de l’administration.

 

Il ressort d’un point de vue conceptuel que le contrôle interne décrit dans notre cadre juridique des finances publiques est bien plus une description des organes internes de contrôle plutôt que d’un dispositif de contrôle interne conformément aux normes internationales. En conséquence, l’usage du terme « contrôle interne » dans le reste du rapport fait référence au dispositif de contrôle interne et non pas au contrôle administratif.

 

Le contrôle externe est l’œuvre de la Cour des comptes et de l’Assemblée nationale.

 

Les contrôles administratif, interne ou externe convergent vers une même finalité, la sécurisation des deniers publics et tiennent compte du type de budget en place.

 

Le contrôle traditionnel des finances publiques est tributaire du type de budget qui était en vigueur dans notre pays jusqu’en 2016. Ce contrôle du budget-objet a pour but de s’assurer de la régularité dans l’utilisation des crédits alloués aux gestionnaires.

 

Quant au contrôle des finances publiques dans le contexte du budget axé sur le résultat, il vise outre le contrôle traditionnel, les objectifs ci-après :

  1. s’assurer que les ressources allouées aux responsables de programmes sont utilisées dans le cadre de la réalisation des objectifs assignés ;
  2. se rassurer de l’efficacité du système de contrôle interne et du dispositif de contrôle de gestion ;
  3. évaluer les politiques publiques en se posant les questions ci-après : l’emploi des fonds publics est-il efficace ? efficient ? régulier ? les moyens consacrés sont-ils suffisants ? la tendance observée dans la mise en œuvre des politiques publiques sur plusieurs années est-elle positive ou négative ?
  4. informer le citoyen de la manière dont les programmes ou politiques publiques sont gérés, etc.

 

Ainsi développé, le système de contrôle qui convient au budget programme est un facteur qui renforce la démocratie, contribue à la bonne gouvernance et instaure la confiance entre le citoyen et son administration.

 

En examinant notre dispositif actuel de contrôle, la Cour constate que l’architecture des structures de contrôle et leurs attributions n’ont pas évolué.  En effet, des faiblesses existent et entravent le bon fonctionnement des corps de contrôle. Elles ont trait au contrôle administratif, au contrôle interne et au contrôle externe.

 

Au titre du contrôle administratif des finances publiques, les principales faiblesses sont notamment :

  1. l’affectation d’agents proches de la retraite dans les inspections techniques ;
  2. l’insuffisance de ressources humaines au sein des inspections techniques ;
  3. un contrôle qui ne met pas l’accent sur une appréciation de la performance des administrations publiques ;
  4. le dysfonctionnement des conseils de discipline ;
  5. l’absence de sanctions consécutives aux manquements constatés dans la gestion des deniers publics.

 

Au titre du contrôle interne, le Ministère en charge des finances a adopté l’arrêté n°2013-030/MEF/SG du 31 janvier 2013 portant création, attributions et fonctionnement des cellules de contrôle interne au sein des structures du Ministère de l’économie et des finances. Le diagnostic de ce dispositif de contrôle interne appelle quelques remarques par rapport au respect des standards internationaux et cela, pour les raisons ci-après : 

  1. d’abord, ce dispositif de contrôle interne est non intégré car il est incarné par un chargé de contrôle interne alors qu’il devait être l’apanage de tous les intervenants dans le processus d’exécution budgétaire ;
  2. ensuite, ce dispositif est inefficace face aux risques financiers : Il ressort d’un constat général que de nombreux rapports mettent en cause certaines pratiques de mauvaise gestion inhérentes à la défaillance du dispositif de contrôle interne en place ;
  3. enfin, le dispositif de contrôle interne est marqué par l’absence de référentiels, de guides, ainsi que de cartographies des risques.

 

Au titre du dispositif de contrôle externe, le diagnostic concerne la Cour des comptes. Ainsi, l’évaluation des finances publiques selon la méthodologie PEFA 2016 ou « PEFA est français de Dépenses publiques et responsabilité financière » a attribué la note D à l’indicateur sur « l’Indépendance de la Cour des comptes ». D signifie dans le système de notation du PEFA que l’indicateur est mauvaisement couvert.

L’explication donnée par l’évaluation est, je cite : « l’indépendance de la Cour est entravée par l’absence d’autonomie financière de cette Institution et aussi par le fait que la Cour des comptes n’a pas encore un accès illimité et dans les délais prévus aux données, documents et informations », fin de citation.

 

En auscultant de plus près la situation de la Cour des comptes, la note D provient d’une conjonction de difficultés récurrentes qui se résument en des faiblesses liées aux ressources financières et humaines, ainsi qu’à celles relatives à l’exercice de ses missions.

 

Excellence, Monsieur le Président du Faso, garant de l’indépendance du pouvoir judiciaire ;

 

En ce qui concerne les ressources financières, la Cour est confrontée à de sérieuses difficultés financières qui sont de nature à impacter négativement la réalisation de ses missions :

  1. D’abord, la Cour des comptes ne dispose pas d’un budget propre aux différentes activités de contrôle ;
  2. Ensuite, le budget de la Cour est discuté et arbitré auprès du Ministère en charge des finances dont elle contrôle les opérations, juge les comptes et écritures. Cette situation peut porter atteinte à l’établissement et à la mise en œuvre de son programme de contrôle. Sur cette limite, la déclaration de Lima prévoit à la section 7.1 que les Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISC) doivent être dotées des moyens financiers nécessaires à l’accomplissement de leur mission. Dans la pratique, on relève l’existence de contraintes diverses liées à l’insuffisance de crédits budgétaires. A titre illustratif, en 2018, sur une dotation initiale en dépenses de fonctionnement de la Cour hors salaires de 370 096 000 FCFA, la dotation définitive est de 286 776 000 FCFA, soit une régulation de 83 320 000 FCFA.

Les insuffisances de crédits, couplées aux nombreuses régulations auxquelles est soumis le budget de la Cour accroit d’année en année ses possibilités de contrôle en termes de couverture des départements ministériels et institutions.

  1. Enfin, aucune ligne budgétaire n’est inscrite pour la mise en œuvre du plan de formation et de perfectionnement de la Cour des comptes.

 

Si ce constat demeure inchangé, alors, comment la Cour pourrait-elle former ses membres et personnels aux nouvelles exigences du nouveau cadre juridique des finances publiques, si les crédits mis à sa disposition couvrent à peine son fonctionnement normal ?

 

En ce qui concerne les faiblesses liées aux ressources humaines, elles sont de plusieurs ordres :

  1. la Cour est composée de magistrats de l’ordre judiciaire et de fonctionnaires du ministère des finances désignés pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois. De cette composition, il demeure le risque que la Cour soit confrontée à des besoins cycliques en personnel du fait des départs non renouvelés automatiquement de certains conseillers ;
  2. l’insuffisance en personnels de vérification. La Cour totalise de nos jours, 10 vérificateurs alors qu’il en faut au moins deux par conseiller, soit pour l’effectif existant de 15 conseillers, un minimum de 30 vérificateurs ;
  3. la Cour est confrontée à un sérieux problème d’effectifs pour couvrir ses domaines d’intervention. A titre illustratif, la Chambre chargée du contrôle des opérations des collectivités territoriales compte 5 conseillers. Au titre d’une année donnée, si la Cour recevait les 364 comptes de gestion de nos collectivités territoriales, chaque conseiller devra instruire au moins 72 comptes de gestion. Avec un délai minimum d’instruction d’un compte de gestion d’environ 15 jours ouvrés, il faudrait par conseiller environ 1080 jours pour instruire les 72 comptes qui lui seront affectés. En prenant en compte les week-end, ce conseiller devra, toute activité cessante, consacrer 5 ans pour instruire les 72 comptes de gestion sans compter que non seulement il accumulera sur les cinq années, un passif de plus de 1820 comptes de gestion, mais aussi, certains comptes seront frappés par la prescription consacrée à l’article 98 de la LOLF ;
  4. les compétences actuelles de la Cour ne sont plus adaptées à l’environnement du contrôle. Ainsi, la Cour des comptes devra connaitre des questions transversales nécessitant un personnel à compétence pluridisciplinaire tel que des ingénieurs en travaux publics, en géologie, en électronique, des experts-comptables, des spécialistes en environnement, en aménagement du territoire, en sécurité, en santé publique, en diplomatie, etc.

 

En ce qui concerne les faiblesses liées à l’exercice des missions de la Cour, elles sont en partie tributaires des difficultés budgétaires.

 

Deuxième Partie : Adaptation du dispositif de contrôle des finances publiques

 

La Déclaration de Lima définit le contrôle des finances publiques comme « un élément indispensable d'un système régulatoire qui a pour but de signaler en temps utile les écarts par rapport à la norme ou les atteintes aux principes de la conformité aux lois, de l'efficience, de l'efficacité et de l'économie de la gestion financière de manière à ce que l'on puisse, dans chaque cas, prendre des mesures correctives, préciser la responsabilité des parties en cause, obtenir réparation ou prendre des mesures pour empêcher, ou du moins rendre plus difficile, la perpétration d'actes de cette nature ».

 

Pour se conformer aux exigences du nouveau cadre juridique et au contenu de la Déclaration de Lima, des adaptations de notre dispositif de contrôle des finances publiques sont nécessaires. Ces adaptations nécessitent la prise de mesures d’accompagnement.

 

En ce qui concerne l’adaptation du dispositif de contrôle des finances publiques, la LOLF a consacré un mode de gestion qui se rapproche de la gestion privée, avec pour implication une conception moderne du contrôle.

 

L’adaptation du contrôle administratifconcerne le rôle du contrôleur financier et de gestion et une modernisation des corps de contrôle de l’Etat.

 

S’agissant de l’adaptation du rôle du contrôleur financier, il convient de relever que suivant l’article 72 de la LOLF, il :

  1. exerce des contrôles a priori et a posteriori des opérations budgétaires, ainsi qu’un contrôle de l’exécution physique de la commande publique ;
  2. peut opérer un contrôle sélectif des dépenses en fonction de la qualité et de l’efficacité du dispositif de contrôle interne ;
  3. donne un avis sur la qualité de la gestion de l’ordonnateur et des programmes.

 

S’agissant de la modernisation du rôle des corps de contrôle de l’Etat, une telle modernisation est un impératif avec le passage du budget-objet au budget programme. En effet, le système du budget-objet s’arrime mieux avec le système de contrôle basée sur la régularité des opérations. La finalité de ce contrôle est de déceler les irrégularités, d’identifier les personnes en cause, de requérir les sanctions et de formuler des recommandations.

 

Dans le budget programme, il est reconnu au gestionnaire une liberté de gestion afin de lui permettre de mettre l’accent sur l’atteinte des résultats. Ainsi, l’objectif visé par le contrôle devra être orienté plus vers les processus et les résultats que vers les irrégularités. Dans cette logique, les inspections ministérielles dans leur format actuel ne sont plus adaptées aux exigences de la gestion axée sur les résultats.

 

Pour ce faire, ne conviendrait-il pas d’envisager la mutation institutionnelle et fonctionnelle profonde de ces inspections vers des structures ministérielles d’audit interne ?

Cette interrogation est soutenue par le souci de disposer d’entités ministérielles qui auront pour vocation de :

  1. mieux surveiller la gouvernance des ordonnateurs ;
  2. soutenir le dispositif de contrôle interne à travers une évaluation dudit dispositif pour s’assurer de son efficacité. Ce faisant, lorsque le dispositif de contrôle interne est efficace, il est à mesure d’éviter les différents risques fiduciaires, notamment le détournement de fonds, la fraude, la mauvaise utilisation des biens publics, etc.
  3. évaluer les performances des administrations publiques, des programmes et politiques publics.

 

La mise en place d’un dispositif de contrôle interne est consacré à l’article 15 de la LOLF qui prévoit que le responsable de programme s’assure du respect desdits dispositifs. Il revient ainsi à la Cour, conformément à l’article 53 de la LOLF de donner son avis sur le système de contrôle interne et le dispositif de contrôle de gestion.

 

Au regard de l’assurance raisonnable dans la réalisation des missions de service public, la mise en œuvre du dispositif du contrôle interne au sein de notre administration va présenter assurément entre autres les avantages substantiels :

  1. une bonne lisibilité des rôles et responsabilités des acteurs ;
  2. une protection du patrimoine de l’Etat ;
  3. une garantie de l’utilisation adéquate des fonds publics en conformité avec la réglementation en vigueur ;
  4. une assurance quant à la véracité, l’universalité et la régularité des comptes et la fiabilité des informations qui s’y rapportent ;
  5. une prévention, une détection ou une maitrise des risques d’erreurs, d’irrégularités ou de fraude.

 

La mise en œuvre effective du dispositif de contrôle interne est une condition indispensable à l’effectivité de la mission de certification de la Cour des comptes.

 

Relativement à l’implémentation du contrôle interne, les membres de l'INTOSAI, dont fait partie notre Cour des comptes, ont souligné le rôle essentiel que doit jouer chaque ISC en matière de contrôle interne, à savoir :

- encourager, favoriser ou exiger la mise en place d’un système de contrôle interne efficace dans l’administration ;

- évaluer le contrôle interne à l’occasion des audits qu’elle réalise ;

- susciter la mise en place des normes de contrôle interne au sein des départements ministériels et institutions.

 

L’adaptation du contrôle externe concerne l’évolution dans les attributions de la Cour des comptes et le contrôle parlementaire.

 

En ce qui concerne les attributions de la Cour des comptes, le nouveau cadre juridique des finances publiques consacre de nouvelles missions à la Cour des comptes. Ainsi :

 

S’agissant de la responsabilité pécuniaire des acteurs de l’exécution des budgets publics, les articles 102, 106 et 111 de la LOLF consacrent la mise en jeu par la Cour des comptes de la responsabilité pécuniaire de l’ordonnateur, du contrôleur financier et de tout intervenant dans la chaine d’exécution des budgets publics.

 

Au titre de l’audit de performance, il est introduit par l’article 15 de la LOLF. Ainsi, la Cour des comptes doit rassurer toutes les parties prenantes que les ressources allouées aux gestionnaires sont utilisées dans l’atteinte des objectifs d’efficacité socio-économiques, d’efficience dans la gestion et de qualité du service offert aux citoyens.

                       

Au titre de la certification des comptes publics, l’article 100 de la LOLF investit la Cour des comptes d’une mission de certification des comptes de l’Etat. Cette mission de certification consiste, pour la Cour, à attester que les comptes de l’Etat donnent, dans tous leurs aspects significatifs, une assurance raisonnable sur la régularité, la sincérité et l’image fidèle du résultat ainsi que du patrimoine de l’Etat.

 

Au titre des divers avis, la Cour des comptes doit conformément aux dispositions de la LOLF, donner des avis sur les rapports annuels de performance, sur le système de contrôle interne et de gestion, sur les procédures comptables et les comptes.

 

Au titre de l’évaluation des politiques publiques, il convient de relever que dans la gestion axée sur les résultats, toute politique publique est mise en œuvre sous forme de projets ou de programmes budgétaires, assortis d’objectifs à atteindre.

 

A travers l’évaluation, la Cour des comptes doit apprécier les résultats atteints par rapport aux objectifs de départ fixés à partir de critères prédéfinis. Cette évaluation, d’une part, permet aux citoyens de se forger une opinion sur les interventions de l’Etat, et d'autre part, aide les décideurs politiques à poursuivre, à modifier ou à abandonner certaines interventions en s'appuyant sur un argumentaire documenté et concret.

 

Au titre du contrôle parlementaire, la LOLF en son article 94 prévoit que la commission des finances de l’assemblée nationale veille au cours de la gestion annuelle à la bonne exécution des lois de finances à travers des rapports trimestriels produits par le Gouvernement.

 

En ce qui concerne les mesures d’accompagnement, il s’avère impérieux de mettre en place un dispositif d’accompagnement de la Cour des comptes afin de lui permettre de s’adapter aux exigences de la gestion axée sur les résultats.

 

Excellence, Monsieur le Président du Faso, garant de l’indépendance du pouvoir judiciaire

 

Au titre des mesures d’accompagnement, l’adaptation de la Cour des comptes exige des diligences et mesures à mettre en œuvre dans le cadre de son accompagnement.

 

Au niveau micro, il s’agit de diligences et mesures qui relèvent de la Cour :

  1. l’appropriation des différentes innovations par les membres et le personnel de vérification ;
  2. l’élaboration d’une stratégie de renforcement des capacités des membres et des personnels de la Cour.
  3. l’élaboration des différents référentiels, guides ou manuels de procédures en lien avec les nouveaux domaines de compétences ;
  4. la création de plusieurs chambres tenant compte de l’élargissement des missions de la Cour.

 

Au niveau méso, il s’agit de mesures dont la mise en œuvre pourrait impliquer certains départements ministériels ou institutions. Ainsi, il conviendrait de :

  1. doter la Cour d’un fonds d’intervention correspondant à son plan de contrôle annuel et d’un budget conséquent pour conduire les réformes ;
  2. acter que le budget de la Cour des comptes soit directement discuté avec l’Assemblée nationale conformément au principe 8 de l’ISSAI 11 qui prévoit que « le Parlement est chargé de veiller à ce que les ISC disposent des ressources nécessaires pour remplir leur mandat » ;
  3. moderniser les outils de gestion de la Cour par la mise en place d’un service d’audit interne, d’un comité d’audit, de référentiel de contrôle et d’audit interne ;
  4. autoriser le recrutement exceptionnel en conseillers et en personnel de vérification ;
  5. envisager une spécialisation des conseillers et du personnel de vérification.

 

Au niveau macro, la consolidation et le renforcement de la position de la Cour des comptes est plus qu’une nécessité. Ainsi, il s’agira notamment de :

  1. adopter le projet de loi organique retoquée soumis depuis 2018 au Gouvernement et toujours en instance d’adoption ;
  2. envisager une réforme profonde de notre Cour des comptes ;
  3. créer et opérationnaliser une instance spécialisée en matière de discipline budgétaire et financière ;
  4. ouvrir la fonction de conseiller aux différents domaines de compétence de la Cour et non plus seulement aux financiers et aux experts comptables ;
  5. créer des chambres régionales des comptes ;
  6. ouvrir à terme d’une filière de formation d’auditeurs de la Cour des comptes.

 

Ces mesures pourraient faire l’objet d’une feuille de route dont la mise en œuvre pourrait impliquer le Législatif, l’Exécutif, la Cour des comptes et les partenaires techniques et financiers.

 

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Au terme de cette présentation, nul n’ignore les implications du nouveau cadre de gestion des finances publiques et la nécessité d’adapter nos habitudes en matière de gestion et de contrôle. Ainsi, la Cour des comptes doit pouvoir jouer un rôle de premier rang en tant que :

  1. un acteur important pour susciter et quelque fois exiger un service public de qualité au profit des populations ;
  2. un modèle d’ISC indépendante, efficace et crédible, contribuant au renforcement de la démocratie et de la bonne gouvernance et instaurant la confiance entre le citoyen et son administration ;
  3. une source crédible d’informations indépendantes et objectives visant à soutenir le changement endogène et positif dans la gestion des programmes et politiques publics.

 

Pour que notre Cour des comptes parvienne à cette dimension souhaitable, elle doit se réformer et pour se réformer, il ne faut pas que de la volonté, il faut un accompagnement réel de toutes les parties prenantes et au premier chef, l’exécutif, le législatif, les partenaires techniques et financiers ainsi que la contribution des organisations de la société civile.

 

Je vous remercie de votre aimable attention !